本文已在《招标采购管理》2024年总第141期上发表。作者： 国信研究院陈尚聪、张志强；北京经济管理职业学院刘安英
摘要
摘要：文章通过对央企招标采购专项后评价作用的剖析，提出招标采购专项后评价是提升央企招标采购管理水平的有效途径。通过对影响招标采购专项后评价工作推进因素的识别分析，从明确目标定位、优化组织方法及路径、强化把控要点、构建评价指标体系和重视成果反馈与应用等方面对央企招标采购专项后评价工作提出了具体的实施建议，以期为后评价在央企招标采购工作中的应用注入新动力，为规范央企招标采购行为、提升招标采购管理水平和综合效能提供参考和借鉴。
关键词：后评价招标采购反馈机制
一、引言
根据国家统计局统计数据显示，2023年1-6月，全国固定资产投资（不含农户）24.3万亿元，同比增长3.8%。其中，中央企业累计完成固定资产投资（不含房地产）1.4万亿元，同比增长18.6%。2023年上半年，央企新增固定资产投资占全国新增28.2%，对比2022年上半年央企新增固定资产投资仅占全国新增的4.9%，提高了23个百分点。可以看出，央企已成为我国新增固定资产投资的重要力量。
招标采购工作作为工程建设的关键和敏感环节一直受到广泛关注。如今又面对央企日益增长的大规模固定资产投资，在招标采购的具体实施中，如何保证招标采购工作的依法合规、高效高质，促进招标采购工作的可持续高质量发展成为央企招标采购管理工作中亟待解决的问题。
本文基于对央企招标采购专项后评价作用的剖析，提出招标采购专项后评价是提升央企招标采购管理水平的有效途径。通过对影响招标采购专项后评价工作推进因素的识别、分析，从央企招标采购专项后评价工作的目标定位、组织方法及路径、把控要点、评价指标体系构建和成果反馈与应用等方面提出了具体的实施建议，以期指导央企招标采购专项后评价的具体实施，并为全面提升央企招标采购管理水平和固定资产投资效果效益提供参考和借鉴。
二、央企招标采购专项后评价的作用与意义
后评价的作用在于能够对项目进行全面回顾、深入剖析、总结经验、发现问题、挖掘原因和提出相关对策建议，通过后评价反馈机制实现管理水平的可持续提升。对于央企招标采购工作而言，通过后评价可以客观评价招标采购效果、有针对性地提出对策建议，进而促进招标采购管理水平不断提升。
1.发现问题促整改
后评价对招标采购的整个流程进行全面的梳理，包括公告发布、投标、评标、定标、合同签订、执行等各个环节。有助于识别每个环节中可能存在的问题和风险点。通过后评价的调查和分析，可以全面查找招标采购工作中存在的问题，如供应商资质不符、招标文件不规范、评标过程不公正等。这些问题严重影响招标采购过程的合规性和采购的效果效益。同时，以问题为导向是后评价的核心思想，通过深入分析问题产生的原因，实现以问题为导向的追根溯源，为招标采购管理工作整改提供依据。
2.总结经验促推广
在后评价过程中，通过对招标采购工作的全面梳理和总结，可以发现一些好的经验和做法。这些经验和做法可以包括创新的采购战略、有效的供应商管理、公正的评标过程、高效的项目执行等。通过对好的经验和做法的总结，可以识别出组织内外的榜样和标杆。这些榜样和标杆可以是其他部门或单位，也可以是其他行业的优秀企业。通过组织内部的学习、培训、交流等活动，将好的经验和做法推广到其他部门或单位。可以帮助其他部门或单位了解和应用这些经验和做法，提高招标采购工作的效率和效果。通过学习和借鉴榜样和标杆的经验和做法，其他部门或单位可以逐步改进自己的招标采购工作，提高管理水平。这种带动作用可以帮助组织整体提升招标采购管理水平。在推广和应用的过程中，经验和做法也在持续改进和优化。也可以帮助组织更好地适应外部环境的变化，提高招标采购工作的适应性和竞争力，为组织的长期发展提供有力的支持。
3.全面剖析促提升
基于后评价的分析和总结，可以从制度建设、管理机制、监督管理和绩效考核等方面探寻提升招标采购效率，改善采购效果和效益的途径和方法，进一步提升招标采购管理水平和综合效能。在制度建设方面，有利于完善招标采购的制度建设，建立科学、规范、合理的规章制度。包括招标文件编制规范、评标程序、合同签订及履行要求等，确保招标采购工作的各个环节有章可循。在管理机制方面，有利于优化招标采购管理机制，明确各部门的职责和分工，建立高效的工作流程和协作机制。推动各部门之间的信息共享和沟通协调，确保招标采购工作的顺利进行。在监督管理方面，有利于强化对招标采购工作的监督管理，建立健全的监督机制。加强对招标文件、评标过程、合同履行等关键环节的监督检查，确保招标采购工作的公正、公开和公平。在绩效考核方面，有利于建立科学的招标采购绩效考核体系，制定明确的考核指标和评价标准。通过对招标采购工作的效果、效率、质量等方面进行考核评价，激励相关部门和人员提高工作质量和效率。
三、央企招标采购专项后评价工作推进中存在的问题
根据相关调研了解到，部分央企设立了后评价机构负责组织实施后评价工作，但后评价对象大多集中在固定资产投资项目或股权投资项目上，针对招标采购工作开展专项后评价的企业相对较少，本文认为原因主要有以下四个方面。
1.规范标准不健全
招标采购项目与传统的投资项目在阶段划分、实施流程、管理特点和评价要点等方面存在较大差异；招标采购只是项目管理的一个专项领域，是服务于项目管理大局的重要工作，因此，招标采购专项后评价不能照搬照抄固定资产投资项目后评价的方法体系，需要建立适用的管理办法或规范标准。目前，国家或行业在招标采购专项领域尚未出台后评价的相关管理规定或规范标准，使得后评价开展缺乏规范指引和行业带动，推进动力明显不足。同时，对于招标采购专项后评价的宣传倡导力度不强，成功经验也未能实现有力地共享和推广，一定程度上制约了后评价在招标采购项目中的应用和推广。据调研了解，实践中在招标采购专项领域开展后评价进行事后监督的单位较少，只有为数不多的央企出台了招标采购专项后评价管理办法或规范标准，但能够贯彻落实到位的更是少数中的少数。
2.组织实施动力不足
个别央企编制了招标采购专项后评价管理要求，但在工作目标、组织流程、评价指标和把控要点等方面企业间差异较大，需求个性化和定制化特征非常显著，第三方咨询机构很难实现业务的标准化，咨询成本高居不下，进而导致招标采购专项后评价采取委托第三方组织方式的存在供需错配和可持续性较弱的问题。同时，受央企普遍招标采购规模大、类型多、技术复杂等特点，自行组织招标采购专项后评价的难度较高，自行开展后评价的意愿和动力不足，进而较大程度上影响了央企招标采购专项后评价的推进和应用。以某能源行业央企为例，2018年就出台了《招标项目后评价规范》，一直采取自行组织方式开展招标采购专项后评价，但工作推进极为缓慢，仅在个别二级单位层面零星、分散开展，后评价工作取得的效果有限。
3.执行管理不到位
央企分支机构庞大、业务单元布局广和招采业务数量类型繁杂，使得统一对招标采购工作组织后评价的工作负荷重、协调难度大，一定程度上影响了央企开展招标采购专项后评价工作的积极性。央企普遍下设的分支机构较多，二级机构少则十家，多则上百家，三级机构的规模超过百家的更为常见。此外，大多央企业务都是全国布局，业务单元分布区域广，招标采购项目数量多、类型杂、规模大，这给现场调研工作组织和实施也带来了较大难度。以某能源行业央企为例，分公司20多家，核心企业超过900家，控股企业超过1000家，成员企业超过4000家，后评价管理人员缺乏专业知识和经验，不能准确评估招标采购的效果和质量，提出在一定时期内完成招标采购专项后评价全覆盖的工作，其评价规模和工作强度超乎想象，严重影响招标采购专项后评价的效果和质量。
4.整改措施落实难
一方面，央企招标采购专项后评价工作的反馈机制可能不畅通，评价结果出来后，没有及时向相关部门和人员反馈，或者反馈的内容不具体、不清晰，相关部门和人员无法根据评价结果进行改进，导致后评价工作浮于表面，没有发挥其重要作用。
另一方面，在后评价成果反馈给主管部门及公司领导后，需要针对评价结果中指出的问题制定整改措施，并落实到位，这样势必加大整改、监督和考核的力量投入，也会相应地增加后评价主管部门及相关配合机构的工作强度，在实际工作中，受央企招标采购部门工作饱和度高、人力吃紧以及招标采购专项后评价反馈应用后仍需持续投入大规模监督整改力量，导致部分央企对招标采购专项后评价工作望而却步。
四、推进央企招标采购后评价的建议
（一）明确目标定位
招标采购专项后评价的总体目标是提高招标采购管理的水平，建立可持续提升的长效发展机制。从总体目标出发，应将后评价工作的核心要点确定为“找问题、捋经验、评效果、提措施和督整改”。
1.找问题
根据招标采购工作特点建立具有针对性的多视角、多层次和多点位的问题发现机制，可以尝试通过建立专业全面、技术互补的评估工作组落实后评价工作的“找问题”核心要点。
2.捋经验
后评价工作组通过资料调查、现场调研、座谈等方式探析被评价单位的工作亮点和经验，进一步总结提炼成为可复制、可推广的工作方法或管理模式等。
3.评效果
建立具有针对性，与被评价项目具有适用性，且可量化的招标采购效果评价指标体系，为内部开展横向比较和纵向前后对比创造条件。
4.提措施
采用系统思维对发现的问题进行分析、诊断，借鉴总结的经验和亮点，为消除问题存量和改进招标采购管理提出具有建设性的整改措施和管理提升建议。
5.促整改
对于后评价提出的相关措施和建议应该制定整改方案，包括整改问题点、管理提升点、整改措施、整改期限和考核认定等要求，并加强各个责任主体整改工作的监督力度，确保整改工作能够落实到位。
（二）强化把控要点
从可持续提升央企招标采购管理水平和提高效果效益等方面考虑，招标采购专项后评价工作需要统筹采购实务和业务管理两个层面，兼顾短期见效和长期向好。在组织实施中重点需要关注以下五个方面。
1.贯彻问题导向
问题是原因分析和提出措施的基础，也是后评价工作的重要抓手和突破口。因此，后评价应以问题为导向，通过“找问题、督整改、再发现、再整改”的管理模式消除问题存量。
2.科学组织调研
后评价的重要工作是充分发现问题，深入分析原因，提出可行措施。现场调研是发现问题的重要环节，需要合理安排现场调研工作，在保证实现调研目标的基础上兼顾调研效率。一方面，需要投入充足的人员，保证人力能够满足调研工作量的要求；另一方面，需要提前筹划好调研的日程安排，提早完成调研工作的基础性事务，梳理出调研重点问题清单、访谈提纲、研讨交流主题等，以在保证全面完成调研目标的基础上提高调研效率。
3.找问题与捋经验并举
后评价工作在找问题的同时也应该充分总结被评价单位好的经验和做法，对招标采购项目执行规范、效果好的被评价单位树立榜样和典型。一方面能够激励内部机构去学习和借鉴，发挥榜样和标杆的带动作用；另一方面，能够触发问题企业的自愈机制，通过内因和外因共同作用来改善招标采购项目执行规范性和效果效益。
4.合理确定样本项目
样本选取不要盲目追求数量，选取应秉持“类型全覆盖、规模全兼顾和方式全融入”的原则，保证调查样本能够在招标标的类型和规模类型方面都具有代表性和典型性，可以全面反映被评价单位的招标采购工作总体情况。一方面，以招标采购标的类型作为取样筛选维度，样本覆盖工程、货物和服务三种标的类型。另一方面，以招标采购标的中标金额为取样筛选维度，样本兼顾大中小规模项目。再者，以采购方式为取样筛选维度，涵盖公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等采购方式。
5.基于问题剖析提出对策
招标采购专项后评价应关注采购效率、行为规范和履约效果三个方面，“采购效率高、行为规范性强和履约效果好”是招标采购力争的工作目标。从提高采购效率角度看，效率低的原因主要受制度设计复杂、管理流程冗长和采购方式不科学等因素影响；从规范采购行为角度看，行为不规范的原因主要受缺乏范本指导和执行人员技能不强等因素影响；从履约效果角度看，履约不顺畅主要受评标机制不合理、风险防控不到位和项目管理不完善等因素影响。解决采购实务层面的问题，后评价可以从制度设计、流程优化、规程领路、范本引导、技术培训、动态稽查和绩效约束等方面找问题、找方法和找出路，建立系统性的整改方案和措施。业务管理的问题原因错综复杂，往往是多因素共同触发和作用的结果，需要优化制度和机制的顶层设计，统筹解决好“效率和效果”、“严管和放权”、“奖励和约束”等因素的关系，构建分级管理、权责明确、事中监管、事后稽查和风险可控成系统的管理架构。
（三）优化组织路径
央企招标采购专项后评价工作组织方式包括自行组织和委托组织两种方式。自行组织是指企业通过抽调内部力量自行组建评估工作组开展后评价；委托组织是指委托第三方咨询机构开展。自行组织后评价工作需要企业制定周密、可行的实施方案，建立人员稳定、专业全面和技术较强的评估工作组，并完成全部后评价工作内容。采用委托组织方式时，企业需要统筹协调好被评价单位与第三方咨询机构的工作关系，协助后评价咨询机构完成资料收集、现场调研及相关配合工作等，在后评价成果完成后组织报告评审，发布评价结果，督导整改和管理提升。
鉴于第三方咨询机构是独立于企业的第三方，具有相对充足的专业人才和社会资源，在后评价组织上更专业和高效，在报告结论上更客观、专业、可信，对于很难抽调人员组建评估工作组的央企更适宜委托第三方组织实施。对于分支机构和成员单位多，年度招标采购规模大的央企，应有选择、有重点地开展招标采购专项后评价，根据审计、巡视、稽查和内部检查情况确定年度后评价工作计划，可以考虑3—5年实现内部单位全覆盖。
（四）构建评价指标体系
可以考虑从问题发生率、经济效益、采购效率、采购人满意度、组织效果等方面建立基于招标项目全过程信息数据的全口径量化评价指标体系。问题发生率可以从存在问题的项目数量占比和每个项目平均发生问题数量两个维度设定评价标准；经济效益可以按项目节资率设定评价标准，但需给予节资率最高的上限标准（如30%）；采购效率可以设定一个招标采购项目的平均周期基准值，并根据被评价项目的采购周期与基准值的差异设定评价标准；采购人满意度可以采用调研问卷的方式，按满意度的项次或比率设定评价标准，进行统计量化评价；组织效果可以尝试从公开采购率、电子招标率、标准文件应用率和招标采购项目绩效考核结果等方面设计评价指标和标准进行定量化评价。
（五）重视后评价反馈与应用
央企应根据后评价报告反映的问题找共性、抓个性，对于共性的问题应多从制度建设和管理机制等方面找对策，对于个性问题应加强执行主体整改工作的监督和督导力度；另一方面，央企应建立后评价与绩效考核联动协同的管理机制，提高被评价单位对后评价工作的重视程度以及配合参与积极性。再者，对于后评价发现的一些需要探索研究的专项问题应开展必要的课题研究，为进一步提高招标采购工作的效果和效益提供支持。
五、结论与展望
招标采购后评价能够全面挖掘在招标采购过程中存在的问题、客观剖析原因、深入总结经验、有针对性地提出问题整改和管理提升措施和建议，对于提升央企招标采购管理水平，提高后续招标采购工作效果和效益等方面能够发挥重大作用和影响。目前，已有部分央企开展了招标采购专项后评价工作，取得了丰富的实践经验，也收获了显著的效果，但在实践中后评价在招标采购工作领域的应用仍存在规范标准不健全、组织实施动力不足、执行管理不到位、反馈机制不畅通和整改措施不落实等问题。
本文从明确目标定位、强化把控的重点难点、优化组织方法与路径、构建评价指标体系和重视后评价反馈与应用等方面为推进央企招标采购项目后评价提出了相关建议，期望推进后评价在央企招标采购工作中的应用，同时为规范招标采购实践和持续提升招标采购管理水平提供参考和借鉴。后评价在招标采购工作中的应用还需要实践中不断发展和完善，对于招标采购专项后评价的理论方法和指标体系等方面的研究也有待进一步加强。
